距离央视曝光药品回扣乱象近半个月过后，国家卫计委于1月9日上午发布了药品流通领域“两票制”的实施方案，拟通过压缩药品流通环节，降低虚高药价。从方案发布之日起，改革将率先在各医改试点省（区、市）及公立医院改革试点城市启动，2018年在全国全面推开。

“药价虚高的问题发展到今天，已经成为了一个顽疾，利益链条又长又大”，“如果按公立医院总药品使用量来进行计算，我觉得它的虚高水分大约在30%左右”，福建省医保办处长张煊华在1月9日召开的新闻发布会上表示。

“两票制”的推行，目的是为了挤掉药品价格中的虚高水分。根据《关于在公立医疗机构药品采购中推行“两票制”的实施意见（试行）》（下称《意见》），两票制是指药品生产企业到流通企业开一次发票，流通企业到医疗机构开一次发票。

对于“特别偏远、交通不便的乡（镇）、村医疗卫生机构”，尽管国家卫计委允许药品流通企业在“两票制”基础上再开一次药品购销发票，但国务院医改办专职副主任、国家卫生计生委体改司司长梁万年强调，三票仅限定为“乡镇卫生院或村级医疗卫生机构”，“边远地区的县级以上的公立医疗机构还是必须要坚定不移的执行两票制”。目前，为确保两票制的落实，据国家税务总局货物劳务税司副巡视员张卫介绍，国家税务总局已经开通了全国增值税发票的查验平台，从2017年1月1日起，“包括医院在内的所有单位和个人”，都可以登录平台查验发票真伪。《意见》则规定，公立医疗机构在药品验收入库时，必须验明票、货、账三者一致方可入库、使用，不仅要向配送药品的流通企业索要、验证发票，还应当要求流通企业出具由生产企业提供的进货发票复印件。对于未按规定实施“两票制”的生产企业、流通企业，其在药品招标采购环节，将被取消投标、中标和配送资格，并被列入药品采购不良记录。医疗机构若不按规定索要票（证）、拖欠货款，或有令不行，将被通报批评。

梁万年表示，“两票制”改革是“规范药品流通秩序、压缩流通环节、降低虚高药价的重要抓手”，将改变过去药品从生产厂家到医疗机构层层加价，多次开票的现状，把多道药品流通环节压缩成“两票”，可节省患者费用和医保基金。

此外，政府还拟通过整合药品流通行业，提高药品流通产业的集中度。国家食品药品监管总局药化监管司司长丁建华表示，目前全国有12000家药品批发企业，通过“两票制”的实施，“未来会有一些不规范的企业会面临淘汰”，行业规范程度将提高。

国家卫生计生委卫生发展研究中心研究员傅鸿鹏则撰文指出，反观欧美等发达国家，其前三位批发商均占据全国药品市场份额的90%以上，“药品总价格构成中生产环节一般占60-70%，批发商一般占5-10%左右”，这些经验值得中国借鉴。

然而具体到改革的实践过程中，从已经试行“两票制”的地区改革经验来看，改革恐面临诸多阻碍。以福建省为例，张煊华在接受财新传媒等媒体记者采访时表示，早在2009年，福建省就率先尝试“两票制”改革，以此打击过票洗钱、虚开发票等药企不规范行为，但现在企业又有了新花样。

张煊华表示，假设以往药品生产企业卖给经销商的药品出厂价是10元钱，发票也是10元钱，但最终卖给医疗机构100元，中间这90元的差价药品经销商要想解释清楚，就会通过虚设的过票公司增加流通环节，多开票。

实施“两票制”以后，尽管由于发票管理更为严格，企业无法通过过票公司洗白利润，但张煊华指出，现在有些经销商已经强大到可以控制上游的生产企业，比如药品出厂价本来是10元钱，但给经销商的发票是100元，这样中间就有可操作的空间，药品价格还是会存在水分。（信息来源财新网，陕西天洋制药市场部再次编辑）